联华证券 中央财政出资优化消费供给 “发钱”之外提振消费政策还能做什么？
拟入选消费新业态新模式新场景试点的50个城市日前正式揭晓。作为解决高品质消费供给不足、激发消费领域创新动能的针对性措施，本次试点涉及的财政支持政策一定程度上也体现出中央财政在提振消费方面的新思路——不再是通过补贴、减免提高居民当期支付能力或降低商品价格，而是统筹承担优化消费供给结构的部分外部性成本，让地方政府、企业都更有动力参与到激发消费新增长点的进程中。
“三新”试点试什么？
近年来，我国服务消费规模、占比逐年扩大，消费升级趋势明显。国家发展改革委政策研究室副主任李超日前指出，2024年，居民人均服务性消费支出占比较2015年提升了5个百分点，达到46.1%，今年前三季度进一步提升至46.8%。
财政部、商务部发布的《关于开展消费新业态新模式新场景试点工作的通知》（下称《通知》）明确，将首发经济、多元服务消费场景、IP跨界联名作为三大支持方向，其中诸多举措都直指消费升级中的瓶颈问题。
“例如，通过打造首发中心、集聚区，支持国内外品牌开设高能级首店、旗舰店，推动消费从规模扩张向质量跃升转型。这种聚焦避免了政策资源分散，能够精准培育服务消费新增长点。”国家金融与发展实验室特聘高级研究员庞溟接受证券时报记者采访时表示。
事实上，商务部服贸司司长孔德军此前就已明确，开展消费“三新”试点城市建设主要有两方面考虑：一方面是丰富高品质服务供给，另一方面是发挥消费联动作用。
“消费新业态新模式新场景往往具有较强辐射性和跨区域性，一个成功的消费场景，既能够促进本地文旅、交通、住宿等关联产业发展，又能带动周边消费。”孔德军称。最终入围城市对这种带动辐射作用的重视也有明确体现。
50个试点城市涵盖4个直辖市、5个计划单列市及41个其他城市。不少城市已着手布局新消费场景的打造，对于不同能级城市的场景选择，庞溟建议，直辖市与计划单列市应聚焦于集聚高能级消费资源与提升全球影响力；省会城市及区域中心城市应强化承上启下功能，打造区域性消费枢纽；文旅资源丰富的特色资源型城市，则应侧重于文化遗产、旅游资源与现代消费场景的结合，深耕本土文化基因，实现错位发展。
“例如苏州、佛山等城市拥有丰富非遗与传统技艺资源，可通过‘老牌新品’‘国潮汉风’等IP开发，将文化资源转化为消费竞争力。”庞溟认为，此类城市应避免盲目追求高端业态，而应通过“微改造”渐进式更新历史街区，打造“小而美”的沉浸式消费空间。
中央财政“发钱”支持消费“软环境”建设
一般而言，财政作为重要支持政策，在各类试点中并不鲜见。但本次试点仍被业内视为促消费政策的创新之举——在地方财政收支整体紧平衡的背景下，由中央财政直接出资支持增加优质消费供给，突出“软环境”建设。
中国社会科学院财经战略研究院研究员张德勇对记者表示，过去财政支持消费，往往侧重于实物消费，这次试点工作支持创新多元化服务消费场景，顺应了居民消费升级趋势，拓展了促进消费提质扩容的边界。
根据《通知》，在两年政策实施期内，参与试点的超大特大城市每个城市合计补助4亿元，大城市每个城市合计补助3亿元，其他城市每个城市合计补助2亿元。
基于此计算，本次中央财政发放的试点资金补助约为170亿元，大致相当于今年3000亿元消费品以旧换新“国补”资金的5.6%。作为参照，这一试点所获资金支持规模略高于近年来有关部门联合开展的类似试点——财政部、商务部2024年起持续3年组织开展现代商贸流通体系试点城市建设，目前已有两批共40个城市入选试点，中央财政给予的补助合计约为118亿元。
“这是扩大优质供给、激发消费活力所必需的战略选择。”南开大学经济学院教授马蔡琛向记者表示，首发中心、多元消费服务场景的创立初期需要大额资金投入，新业态、新模式、新场景具有公共品属性，仅靠企业资本无法承担外部性成本。
上海财经大学中国公共财政研究院院长汪冲持类似观点，他在接受记者采访时进一步指出，当前地方财政在“三保”压力和债务约束下，普遍倾向于优先保障刚性支出和传统硬件投资，往往会忽略软环境、场景营造和活动运营类支出。
不论是安排中央预算内投资支持文旅等消费基础设施建设，还是下达服务业发展资金支持完善县域商业体系建设，都显示出近年来中央财政对消费“软环境”建设的重视。
在汪冲看来，本次中央财政专门设立“三新”试点资金，通过专款专用和绩效考核，既是对地方财政支出结构的“纠偏”，引导其把更多资源投向服务消费和新场景建设，也是用真金白银为地方和企业承担首创、试错和培育成本，先搭好公共平台和城市消费生态，再撬动社会资本和市场主体跟进，从而在短期对冲内需不足、稳定预期，长期推动消费结构升级和内需体系完善，实现由“输血式支持”向“造血式发展”的过渡。
财政支持消费远不止于“发钱”
为应对疫情等超预期因素冲击，近年来，积极的财政政策着眼于“把恢复和扩大消费摆在优先位置”。
马蔡琛指出，过往财政一方面通过直接降低消费成本，激活市场需求。政策工具包括发放消费券、实施“家电下乡”“数字消费券”等，以财政手段向市场注入购买力，同时缓解企业库存和现金流压力，增强市场流动性。另一方面，通过强化社会保障，夯实居民消费能力，政策重点在于健全养老、育儿、医疗、社会救助与就业等社会保障体系。
无论是通过消费补贴等形式降低居民消费成本，还是强化社会保障提高居民消费能力，都是财政从需求侧发力提振消费。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》再次对“大力提振消费”作出系统部署，“扩大优质消费品和服务供给”成为提振消费的一项重点，财政支持消费的施策方向也正随之发生转变。
“财政支持消费需求侧的多数措施，优点是见效快、托底强，在经济下行、预期偏弱时尤为重要。”汪冲认为，不过，此类措施更多是把未来的需求提前释放，难以根本改变居民的中长期消费倾向，对消费结构和质量的改善有限。
整体来看，近年来财政对消费供给端的支持则更偏向结构化，主要解决有没有新的消费供给，以及消费能否更优质的问题。
“此次财政部、商务部推动的‘三新’试点，实质上是将财政资源从‘直接补贴给消费者’转向培育创新消费供给、打造高质量消费体系。”马蔡琛表示，其政策逻辑在于，通过新场景、新品类、新服务的创造，如夜间经济、沉浸式演艺、智能家电体验店、老年服务等，激发潜在需求；若试点能够形成可复制的商业模式，将带动服务业尤其是流量经济、文创经济、体验经济等高成长业态发展，从而推动相关产业链整体升级；最后在供给端改革强调“场景设计”“IP打造”“首发生态”等能力建设，财政支持城市打造消费生态，不仅能够提升消费活力，也有助于增强城市竞争力，形成具有辨识度的区域发展路径。
不过，马蔡琛也强调，需求侧与供给侧政策并非对立，而是互为补充。当前我国处于经济结构调整与需求温和恢复阶段，单纯依赖补贴的边际效应已逐步递减，适度转向供给端改革，更有助于提升消费的潜在增长率与长期韧性。
从“财政输血”向“城市造血”迈进
即使资金到位，各地开展消费“三新”试点仍将面临诸多挑战——如何结合自身产业基础走出差异化路线、避免同质化竞争，如何吸引社会资本参与其中，如何推动消费新业态、新场景从依靠财政补贴到实现自我造血等，都有待各地进一步施策保障。
“供给端政策起效相对较慢，对城市规划、项目论证和运营治理能力要求高，做不好也可能变成‘好看不好用’的景观工程。”汪冲认为，财政从侧重支持投资转向投资、消费并重，关键不只是“加大奖补力度”，而是换一套更系统的政策组合拳。
他建议，要把更多资金投向消费基础设施和公共服务，比如改造步行街、商圈和夜间经济街区，完善冷链、仓储、城乡物流和数字消费平台，优化托育、养老、文体等公共服务布局，让居民有地方逛、有服务用；同时，通过政府采购和购买服务来培育供给主体，在文化、体育、养老、家政、托育、文旅演艺、展会赛事等领域，帮社会机构度过培育期，形成可持续商业模式。此外，马蔡琛指出，部分新消费形态的扩张瓶颈不在资金，而在制度障碍。“例如，沉浸式演艺、智慧体育、户外经济、露营等场景需要更灵活的场地使用制度；跨界IP联名和数字消费需要便利的版权授权、数据流通和支付体系；老年消费、育儿消费则受制于服务资质和准入要求。”
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“营造有利于新业态新模式发展的制度环境。”马蔡琛表示，财政在提供支持的同时，可通过率先在试点城市推动“轻许可、重监管”的制度实验、优化场地供给方式、降低小微新业态的合规成本，从制度层面扩大消费供给的有效空间。
张德勇建议，通过相应的制度安排，让地方政府能够从促进当地消费中获得相应一定的税收收入，形成“税收增收—加大支持消费力度—税收增收”的良性互动循环，如在增值税地方分享比例中纳入当地消费数据因素、推进消费税征收环节后移等。
校对：彭其华
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